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  中国在改革开放40年来能够取得重大转型成就的一个重要原因,在于通过人口流动与户籍制度改革,为经济与社会发展不断注入新鲜的活力。而人口流动的结果,也以城镇化的方式,改变了其居住的区位结构,从而崛起了一座又一座超大城市和特大城市。这些城市在将自己转变为区域经济中心的同时,也自然而然地成为当地的与文化中心。所以,超大城市与特大城市的治理创新,在未来的现代化过程中,具有举足轻重的影响。以下从人口结构变化与治理创新的角度作出进一步讨论。

  特大城市人口结构变化与社会治理 城市越大,对流动人口的吸力就越大。其所创造的就业岗位,形成梯度递进的职业层级。在本地户籍人口向上流动的同时,也将大量本地市场需要但本地人不愿做的岗位让渡给城市新移民。城市扩张得越快,城市对劳动力的需要就越旺盛,城市的新移民就越多。在上海的常住人口中,大约有900万到1000万的流动人口。在北京的常住人口中,大约有700万到800万的流动人口。最初他们以地缘关系和业缘纽带集中居住在城市中心的各个“城中村”之中,但在级差地租和房租的压力下,这些流动人口在城市中心区的改造中,一步步呈环状向外围结构化迁居。城市内部改造力度越大,流动人口向外迁移的速度就越快,最后形成流动人口围城而居的现状。在这种情况下,特大城市社会治理的主要任务,便在于通过制度创新形成社会整合机制,化解可能存在的新移民与原住民之间的文化张力,构建共建共治共享的社会环境。第一代流动人口进城的目的,可能在于经商务工,通过“暂住”的方式在特大城市赚钱,然后回乡建构自己的未来生活。但“80后”等新生代流动人口,却缺少“回乡”的心理结构。如果他们移入城市难以形成认同心理,则会处于“飘”的焦虑之中——年轻的他们基本没有所谓的“乡愁”。对于新时代当中的第二代流动人口来说(即流动人口的父母亲在流入地生育的子女),他们从小就在流入地上学与生活。如果城市难以给予流动人口“第二代”以同城同待遇的制度配置,就会生产或再生产出“认同”障碍。在特大城市的治理设计中,给予其“第二代”以户口或积分入户权,仅能解决部分问题,而难以解决流动人口与户籍人口之间的社会生活与文化差异问题。所以,特大城市人口结构的变化以及流动人口与户籍人口居住区位的空间结构化问题,会客观而长期地形成治理张力。我们需要强化对这一问题的前瞻性研究。

  社区内部人口结构变化与治理 当前的社区治理,奠基在传统社区的理论之上。不管是借用西方社会理论建构的社区思想,还是以居委会或家属大院设计的社区理念,都假设社区各个群体会自发形成为生活共同体。由农业社会的乡土血缘关系结构形成的社区,或者基于定居化社会而形成的街坊或单位制有机体,的确具有熟人社会性质。人与人之间会形成面对面的、基于情感纽带的、夹杂着各种互助性利他主义的关系结构。社区居委会或社区自治组织、单位制物业管理组织、镶嵌进社区的企业与社会组织等,会在互动中建构自我认同价值,维护一定的社会秩序,或者通过社区内部的所谓“乡贤”或“精英”形成自治体系,将社区自发产生的自治力量与基于正式组织而建构的力量结合起来,形成秩序社区的主体。但在人口流动频繁发生,或者在经济波动时有起伏、或者城市内部难以整合外来人口的情况下,特大城市的社区已经陌生人化了。即使居住在同一个楼房或者同一楼房同一单元对门而居的人们,也可能会“老死不相往来”。现有的治理架构,又不同程度地将同一社区的人划分为不同的类别,并配置了不同的基本公共服务权力,这就形成为陌生人社区的认同区隔。因此,特大城市社区结构是互相镶嵌的多元人口主体结构,也是分割为不同物业小区与居住大院的多元利益主体结构。社区可以被划分为网格,但却难以使同一网格内部的异质化人口形成生活共同体。在这种情况下,社区治理的重点是培养多元主体的社区认同,使陌生人具有熟人化或半熟人化的空间。在社会组织的培育中,也需要建立跨阶层与跨地域的联系纽带,形成社区凝聚力,把社会秩序的维持建立在内部成员的自我团结之上,而不是建立在外来力量的干预之上。改革开放以来,社区已经发生了重大的变化。必须认识到这些变化才能创新社会治理体系,提升社区治理能力。在社区治理的创新过程中,必须时刻问这样几个问题:谁在社区、谁在治理、谁认同这样的治理。

  人口年龄结构变化与社会治理 中国的人口转变,一方面来自于计划生育制度的规约,另一方面来自于经济社会的发展。超大城市和特大城市的户籍人口,自20世纪80年代之后,就逐步步入了低生育通道。2000年之后的人口普查与历次抽样调查都表明,超大城市和特大城市户籍人口的实际生育率长期低于政策生育率,从而形口金字塔底部的快速老化效应。但与此同时,超大城市和特大城市的人口平均预期寿命,却在改革开放以来有了长足的延长,这形成为人口金字塔顶部的老化效应。于是我们观察到的结果是:城市越大,户籍人口的老化速度就越快。而与此同时,城市越大,流动人口就越年轻。户籍人口的快速老化与流动人口的相对年轻之间形成的这种张力,使特大城市的任何治理制度设计,都离不开这一现实。任何不考虑这一现实而设计的制度投入,都会受到这一现实的挑战而增加治理成本。中国的人口转型,还具有极其快速转型的特质,而不像西方国家那样呈渐进转型之态势。如果说原来特大城市可以通过对年轻流动人口的市场选择与制度选择而填补户籍人口老化所形成的庞大需求的话,那么现在,在全国人口的逐渐老化压力下,流动人口的年龄也逐渐上升。原来那种将农村、中小城市作为劳动力蓄水池的治理对策,正在经受人口老化所带来的严峻挑战。在未来的现代化建设之中,超大城市和特大城市会越来越多地遭遇这种挑战。所以,如何通过人口政策的调整、如何通过科学技术的创新以适应现代化建设的需要,是社会治理的重大课题。唯有建设流动人口友好型社会发展格局,才可能是人口竞争压力下的必然选择。最近几年各个特大城市对大学生的竞争,已经彰显出了这种压力。

  总之,人口是社会发展的基础。基于人口结构之变化而设计的社会治理战略,在特大城市的现代化过程中,会越来越成为制度创新的核心内容。

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